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李維安:抗疫情亟需提升應急治理的有效性
来源: 2020年《经济管理》第3期发稿时间:2020-03-20 21:01

  2019年底突發的新型冠狀病毒肺炎疫情對我國各行各業正常生産生活秩序造成巨大沖擊,全國上下,人、財、物、信息等都被集中到戰勝疫情這個最大目標上來。因此,此次疫情應對如何是對我國現代化治理體系,特別是應急治理體系和治理能力有效性的一次大檢驗。我們看到的是呈鮮明對比的兩類案例:一個是可以堪稱奇迹的十天內即建成並實現交接的火神山醫院,另一個是國內外捐助的大量防護等物資躺在臨時庫房裏,一線的醫護人員卻頻發揪人心肺的防護服等物資告急。從中我們既可以看到我國治理體系集中力量辦大事的優勢,也暴露出當前應急治理體系存在的短板和不足。在當前疫情應對的關鍵時期,應著重補齊應急治理體系的短板,以提升治理體系的有效性。 

  不同于應急管理著眼于執行和落實,應急治理體系定位于規範應急治理主體之間的頂層設計。應急治理體系的結構決定了治理主體權責配置,調動治理主體應急響應的積極性;應急治理手段暢通不同類別治理模式之間的協調溝通渠道,實現應急治理目標——化解突發重大公共危機。因此,應急治理體系運行順暢與否直接決定了應急管理體系設置和應急響應工作成效,是防範和化解重大安全風險的關鍵。

  一、實現有效應急治理的基本原則

  提升治理體系的有效性關鍵在于應對突發重大公共衛生事件啓動的政府治理、社會治理和公司治理等多元治理主體的應急協同治理機制要保持順暢,首要的就是要尊重和利用好其基本規律和原則。

  一是頂層設計原則。在抗擊疫情工作中,著眼于應急治理體系有效性和戰勝疫情的要求,首先要優化頂層設計。在應急治理中,頂層設計要求我們基于突發疫情的傳播規律和對事態發展整體判斷,對人、財、物、信息等各類救援資源進行統籌規劃和配置,以使應急協作體系實現快速響應和協同運作。如長三角三省一市爲合力奪取疫情防控和經濟發展的雙勝利建立的疫情聯防聯控機制,就是區域協同治理的頂層設計的體現。

  二是借鑒運用原則。火神山醫院、雷神山醫院建設就是借鑒運用了公司治理的效率性來實現公共目標,輔以日招工最低千元付酬的合理激勵以充分調動員工的積極性。而紅十字會等在捐贈物資發放過程中依靠單一行政治理體系運作,行動遲緩。

  三是分類治理原則。應急協作時強調借用而非征用,就是要考慮各方治理主體的優勢和積極性,以實現政府、企業和社會組織等利益相關者之間治理機制的有效銜接。如湖北紅十字會在發生物資調配問題後,將相關業務委托給專司醫藥流通領域的九州通醫藥集團股份有限公司,迅速實現了治理效率的提升。而大理市以政府的名義扣押征用途經大理的重慶等外省(市)防疫口罩,就違背了協同治理的原則。

  四是成本分享原則。應建立協作成本社會分擔機制,對于參與應急處置的利益相關方的成本支出及額外損失進行合理補償,以利于整合社會中多渠道救援力量,妥善化解公共安全危機。如企業主動提供或統一安排的給醫護人員的酒店房間、配送的餐飲、隔離設施等,都應該由財政及社會來承擔成本,這樣既給企業提供了貢獻的機會也減少了它們的損失。通過正向激勵,可以起到比單純補貼更好的效果,有利于堅持抗疫情和穩經濟兩手同時抓。

  五是信息披露原則。應急治理事關各利益相關者的切身權益,人人都可能成爲感染者或被感染者,理應確保突發風險相關信息及時客觀向社會公衆披露,而各應急治理主體的協同參與應對,也需要涉及疫情危機相關信息的及時共享。疫情信息披露的及時性決定了突發風險應急預警決策機制的靈敏度。這就要求在權威機構發布信息前後,允許專業人員對信息進行討論和解讀,以便于公衆對于信息的理解和及時、准確的傳播。

  二、構建有效的應急治理體系需要多主體協同合作

  我們可以將應急治理有效性區分爲形式有效性和實質有效性。形式有效強調應急治理結構完善以及法律法規的遵循;實質有效強調有效實現應急治理目標,化解重大公共危機,不僅強調利益相關方的參與,更加注重利益相關方關系協調,發揮各類治理主體治理特長,實現治理效率倍增。此次疫情應對過程中,以中國建築集團有限公司子公司中國建築第三工程局有限公司爲主承包商,協調各類參建主體搶建的火神山醫院體現了公司治理形式有效和實質有效性的統一。疫情發生後,以中建三局武漢火神山醫院項目指揮部爲樞紐,協調武漢市政等多家參建單位,搭建了高效協調政府、項目設計、施工、醫療、物流、志願者等各方的治理結構體系。以該體系爲中心,積極協調參建各方充分發揮特長,在專業技能和保障領域有序銜接。短短9天便建成了國內首屈一指的呼吸系統傳染病醫院,實現了政府、企業、社會多贏的結果。然而,僅僅搭建應急治理的架子,缺乏有效協調各類治理主體的機制,應急治理效率就不能充分發揮。應急狀態下,必然要求對于原有的社會運行規則做出調整,這就要觸動現有的利益格局。因此,提高應急治理體系的有效性應該強化分類治理思維,注重治理疏導手段運用,照顧利益相關方的合理利益和關切,以充分調動各類治理主體積極性,實現政府、社會組織、企業等應急治理體系的協調運行。

  在應對突發重大公共衛生事件啓動的政府治理、社會治理和公司治理構成的應急協同治理體系中,政府是剩余風險終極承擔者,政府應當強化協調工作力度,才能真正發揮應急治理體系集團化協同作戰優勢。《傳染病防治法》《慈善法》《突發公共衛生事件應急條例》等相關法律法規明確了政府在應急治理體系構建和運行中的基本權責邊界,爲應急治理效能發揮奠定根本制度基礎。但要提升政府治理的有效性,還應著重提升地方政府和官員的治理能力。把考核巡視等問責激勵機制轉移到戰勝疫情這個大目標上來,讓官員從文山會海中解脫出來進入戰時狀態,面對全國的監督,官員不敢不作爲。若仍像有些红十字会那样只会沿用行政治理的老办法,揽资源,忙着登记留痕迹,耽误抗疫情大事,就是新形势下最大的不作爲。

  應急治理要充分發揮企業作用。企業在資源配置活動中,通過價格、競爭等經濟機制展現效率優勢,能夠迅速實現對于抗疫救災有關人、財、物、信息等的優化配置。如承接此次湖北紅十字會物資管理業務的九州通醫藥集團股份有限公司,充分運用其醫藥流通運作的成熟經驗,迅速實現了捐助物資的高效調配。企業應急治理體系設計中,不能僅僅強調構建集中統一的治理結構,更重要的是順水推舟,遵循經濟型治理要求,才能更好挖掘出企業的潛在效能。火神山項目建設中,通過承包(契約)形式明確指揮部與各參建主體的權力義務。在參建員工的調配上,中建三局便通過勞務分包公司以迅速召集工人,發揮企業治理的專業分工優勢。在員工激勵上,充分采用市場化薪酬激勵,參建員工日薪是平時工資的幾倍甚至十幾倍,迅速提高了項目參與人員的積極性。從完善企業協同治理短板的角度看,需要不斷推動企業經濟型治理的轉型。應對疫情不僅要接受企業的捐款捐物,還要引入企業高效的專業機制和有償服務,治理轉型到位的公司才能更好地承擔這一重任。

  社會組織以及社區等是企業運行中的重要外部利益相關者,通過填補政府、企業之間治理空間,促使治理機制的順暢運作。火神山醫院建設過程中,包括公會、社區、慈善機構以及志願者群體在內的社會力量的順暢對接和參與,實現了應急治理體系自洽和包容。例如,來自各個地區和行業的衆多志願者活躍在醫院建設一線,緩解項目資源技術條件約束,有力支持了醫院建設開展;環衛工人在當地工會組織下,突擊轉運施工現場建築垃圾和處理生活垃圾,完成火神山醫院整體清潔,爲項目開展提供整潔環境。從完善其協同治理短板角度來看,要提升社會組織的有效性,首先要強化社會組織的獨立性。例如,社會各界捐錢、捐物給慈善組織等非營利組織首先要有信任,而信任性主要是建立在其獨立性基礎之上。只有這樣才能使非營利組織獨立于政府(第一部門)和企業(第二部門),發揮好作爲第三部門的作用。這就要求強化慈善機構社會型治理,弱化行政型治理,從而提升慈善機構等社會組織疫情應對的及時性和有效性。

  在當前應對疫情的關鍵時期,大力推動應急治理從治理結構,到治理機制,再到治理有效性的轉變,才能更有效地集中起最廣泛的社會力量,實現統一指揮下各類治理主體的有序參與、功能耦合。在疫情應對過程中,各類治理主體應該爭取做到治理機制銜接和治理效能的借用,實現政府搭平台”“公益組織借效率”“企業捐機制,通過不斷補齊治理短板,更好發揮出我國應急治理體系的制度優勢

  (作者:李维安,男,2019香蕉在线观看直播讲席教授,中国公司治理研究院院长,中国管理现代化研究会联职理事长,电子邮箱:liweiannankai@126.com。)

編輯:藍芳

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